Reforma tributária muda lógica de arrecadação e acende alerta para perdas nos municípios

A reforma tributária em andamento no País vai além da simplificação de impostos e deve provocar uma mudança estrutural na forma como os municípios arrecadam, planejam e se desenvolvem. O diagnóstico foi unânime entre especialistas reunidos em Novo Hamburgo durante seminário recente promovido pela Associação dos Municípios do Vale Germânico (Amvag).

Realizado no Salão de Atos da Universidade Feevale, o encontro reuniu gestores públicos de diferentes regiões do Rio Grande do Sul e teve como foco traduzir os efeitos práticos da reforma para a realidade das administrações municipais.

Logo na abertura, o presidente da Amvag e prefeito de Estância Velha, Diego Francisco, destacou que o tema ainda gera dúvidas entre os próprios gestores. “O seminário é uma oportunidade fundamental para que as prefeituras compreendam, de forma clara e aplicada, as mudanças da reforma tributária e se preparem para seus impactos. Eu mesmo tenho muitas dúvidas”, afirmou.

Principal mudança

Entre os principais pontos levantados, está a mudança na lógica de arrecadação: o imposto deixa de ficar na origem — onde a empresa está instalada — e passa a ser destinado ao local onde ocorre o consumo. A alteração, considerada central na reforma, muda diretamente a dinâmica de receitas das cidades.

“Os municípios serão os que mais sentirão os efeitos das mudanças. Trata-se de uma reforma focada no consumo — não envolve renda nem patrimônio — e que simplifica o sistema ao unificar cinco impostos em dois”, alertou a procuradora-geral de São Leopoldo, Fernanda Luft, ao explicar que impostos como ICMS e ISS serão substituídos por um sistema mais amplo, com incidência sobre bens e serviços. Especialista no assunto, Fernanda foi a única procuradora do Rio Grande do Sul a participar das reuniões em Brasília que definiram as mudanças tributárias no país. Seu nome foi indicado pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM).

Na esfera federal, PIS, Cofins e IPI serão substituídos pela CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços). Já ICMS (estadual) e ISS (municipal) darão origem ao IBS (Imposto sobre Bens e Serviços). A ideia central é simplificar e corrigir problemas como a cumulatividade e a chamada guerra fiscal entre estados e municípios, já que não será mais permitido conceder benefícios fiscais nesse novo modelo.

Com isso, busca-se maior neutralidade, pois as empresas passarão a escolher onde se instalar com base em fatores como logística e mão de obra, e não mais por vantagens tributárias. “A partir de agora é proibido dar qualquer tipo de benefício em cima desse imposto. Isso busca uma neutralidade, a empresa tem que escolher aonde ela vai se instalar por aquilo que é melhor pra ela, pela questão de logística e distribuição, e não mais por uma alíquota reduzida de imposto”, explica.

Por que a mudança?

Conforme Fernanda Luft, que além de procuradora-geral de São Leopoldo, também participou diretamente da construção da reforma — em janeiro de 2024, foi nomeada pelo Ministério da Fazenda para integrar o grupo de assessoramento jurídico do programa técnico da reforma tributária, contribuindo na elaboração das leis complementares que regulamentam o novo sistema —, a reforma tributária não foi desenhada para beneficiar entes específicos, mas para corrigir distorções históricas do sistema anterior.

O modelo vigente até então, segundo ela, era marcado por alta complexidade, cumulatividade indireta, guerra fiscal entre estados e municípios, além de insegurança jurídica e baixa transparência sobre quem, de fato, pagava os tributos.

Parte dos impactos previstos — inclusive possíveis perdas de arrecadação — está ligada justamente à correção dessas distorções. Municípios que tinham receitas concentradas em estruturas específicas, especialmente no ISS, tendem a sentir mais os efeitos da transição. “O problema não é a reforma em si, mas a mudança de um modelo distorcido para um modelo mais neutro”, explica.

A advogada destaca que a proposta busca simplificar a tributação sobre o consumo, tornar o sistema mais transparente e reduzir custos para empresas, criando um ambiente econômico mais estável e previsível. A expectativa é que, no médio e longo prazo, isso contribua para o crescimento econômico e beneficie todos os entes federativos.

Para evitar impactos bruscos, a reforma prevê um longo período de transição, além de mecanismos de compensação. Ainda assim, o desafio, conforme Fernanda, será a capacidade de adaptação de cada município. “A partir dos novos tributos, o que importa é ter uma cidade mais atrativa, capaz de trazer pessoas para morar, trabalhar e consumir dentro do próprio território”, afirma.

Municípios precisam aumentar a arrecadação em 2026

O novo modelo segue o conceito de IVA (Imposto sobre Valor Agregado), com uma base ampla de incidência. Ou seja, praticamente todas as operações com bens e serviços serão tributadas, incluindo operações como locações e doações.

A nova lógica também foi destacada pelo economista Rodrigo Fantinel, que apontou uma mudança profunda na estratégia de desenvolvimento dos municípios. “Antes, o imposto seguia a empresa. Agora, o imposto segue a pessoa e o consumo”, resumiu.

“Os municípios precisam correr agora para aumentarem suas arrecadações e garantirem uma fatia maior nos próximos anos. Esse ano de 2026 é para dar um passo a mais e aumentar o ISS do jeito que der”, disse Fantinel ao explicar que isso significará dinheiro a mais nos próximos 50 anos. “Prestem atenção na educação e no meio ambiente, porque quem tiver isso melhor, vai receber mais também”, acrescenta.

Segundo ele, a disputa entre cidades deixa de ser centrada apenas na atração de empresas e passa a envolver o comportamento econômico da população. Fatores como geração de emprego, qualidade de vida e oferta de serviços passam a ter papel ainda mais relevante na definição de onde o dinheiro ficará.

“Se a pessoa mora, trabalha e consome em um município, é ali que a arrecadação vai ficar. Se consome em outro lugar, o recurso vai junto”, explicou Fantinel. Nesse cenário, o desafio das prefeituras passa a ser criar condições para manter e atrair consumidores, e não apenas empreendimentos. “Ou seja, o município passa a disputar não só empresas, mas o comportamento econômico das pessoas.”

Maioria dos municípios gaúchos perderão arrecadação

Ao mesmo tempo, o novo modelo acende um sinal de alerta para possíveis perdas de receita, especialmente em cidades com forte atividade produtiva. “A tendência é de perda de arrecadação para a maioria dos municípios gaúchos, especialmente em relação aos tributos que hoje ficam na origem”, afirmou o advogado Fernando Luz Lehnen, secretário de Segurança e Trânsito de Campo Bom.

“Conforme dados do IPM – Índice de Participação dos Municípios, da Secretaria da Fazenda do RS, 341 municípios gaúchos irão perder arrecadação, enquanto 156 irão ganhar”, apontou o economista Rodrigo Fantinel.

Lehnen destacou que a mudança no critério de distribuição, com maior peso para o destino do consumo e inclusão de fatores como população, altera o equilíbrio atual das receitas. A nova lógica, conforme explicou, altera a relação entre desenvolvimento econômico e arrecadação, já que o consumo passa a ter papel central na distribuição dos recursos.

A crítica central feita por representantes municipais era de que casos específicos de cidades com arrecadações muito altas — como polos industriais — acabaram sendo usados como justificativa para uma mudança ampla. “A exceção deve ser tratada como exceção, não como regra”, observou Lehnen. A adaptação, segundo ele, envolve não apenas ajustes técnicos, mas também uma mudança na forma de gestão e planejamento das cidades.

Canoas, Novo Hamburgo e São Leopoldo estão entre as que mais arrecadam no RS

Dados sobre a arrecadação de ISS ajudam a dimensionar o cenário atual de base econômica dos municípios. No Rio Grande do Sul, a arrecadação do imposto cresceu 11,02% entre 2024 e 2025. Entre as dez maiores arrecadações do Estado, Canoas lidera com 17,64%. Novo Hamburgo aparece em 7º lugar (10,84%) e São Leopoldo em 10º (6,75%). Entre os municípios com mais de 50 mil habitantes, o maior crescimento percentual foi registrado por Santa Cruz do Sul, com alta de 35,92%.

No cenário das capitais, a arrecadação de ISS cresceu 10,80% entre 2024 e 2025, com destaques para Curitiba (19,97%), Belém (19,19%) e Florianópolis (16,53%). Enquanto essas duas capitais da região Sul aparecem em 1º e 3º lugar respectivamente, Porto Alegre não figura no Top 10.

A arrecadação de ISS será um dos parâmetros considerados na formação da base de distribuição do IBS durante a transição da reforma tributária, o que torna o desempenho atual dos municípios um fator relevante no período de adaptação.

Diante desse cenário, os especialistas convergem em um ponto: a necessidade de adaptação. Com a reforma já aprovada, o foco deixa de ser a discussão sobre o texto e passa a ser a forma como cada município irá reagir às mudanças.

Isso inclui desde ajustes técnicos — como revisão de contratos, legislação e sistemas — até uma transformação na forma de gestão. “Não se trata apenas de uma mudança tributária, mas de uma transformação na forma de gestão pública”, ressaltou Fernanda.

Além disso, será necessário adaptar processos como orçamentos e licitações, já que diferentes regimes tributários podem impactar o preço final dos fornecedores. “Em alguns casos, como medicamentos e itens da área da saúde, haverá alíquotas zeradas”, informa. “Ainda existem pontos a serem regulamentados, como a alíquota específica para a administração pública, que deverá ser reduzida, mas cujo percentual ainda não foi definido”, complementa a procuradora.

Apostas no e-commerce

Fernando Lehnen reforça que o ganho indireto passa a ser mais importante que o direto, o que leva a estratégias diferentes. “Um exemplo prático é o das compras pela internet. Como o imposto vai para o destino, o local onde o produto é entregue passa a fazer diferença. Então surgem ideias como: criar pontos ou hubs de entrega dentro do município; facilitar o recebimento de mercadorias na cidade; estimular que os moradores “tragam” o destino das compras para dentro do município.”

Ele acredita que ações como essas podem parecer detalhes, mas diante do volume crescente de compras online, isso pode representar uma fatia relevante de arrecadação. Lehnen também cita a educação fiscal como forma de aumentar a arrecadação no município. “Nas escolas, as crianças têm aprendido sobre pedir a nota fiscal, mas e os adultos? Devem ter essa consciência e, mais do que nunca, exigir a emissão.”

Tempo de transição

No início da transição, o ICMS ainda entra integralmente, e o IBS começa a ser introduzido gradualmente. Para os municípios e estados, o impacto mais direto começa em 2029, quando inicia a substituição progressiva: ICMS e ISS passam a reduzir cerca de 10% ao ano, enquanto o IBS cresce na mesma proporção. Esse processo segue até 2033, quando os dois impostos antigos deixam de existir e o novo modelo, com CBS e IBS, passa a operar plenamente para os contribuintes.

Para garantir estabilidade, foi estabelecido um período de transição. A arrecadação média entre 2024 e 2026 servirá como base para os repasses futuros. Durante esse período, os municípios terão assegurada uma receita equivalente à atual, independentemente de aumentarem ou reduzirem a arrecadação. Isso evita perdas bruscas e dá tempo para adaptação.

A transição para o novo modelo será gradual e se estenderá por décadas, justamente para evitar perdas abruptas. Ainda assim, decisões tomadas em 2026 irão influenciar diretamente o futuro das finanças municipais pelos próximos 50 anos.

“Para o setor público, porém, a transição é muito mais longa, indo até 2097. Isso acontece porque uma mudança abrupta poderia inviabilizar financeiramente muitos municípios, especialmente aqueles que dependem fortemente de uma única grande empresa. Há estimativas de que algumas cidades possam perder até 80% da arrecadação, o que explica a necessidade de uma transição extensa”, pontua Fernanda.

E como funcionará

Os recursos arrecadados passarão a ser centralizados em um comitê gestor, que será responsável, de 2029 até 2077, por administrar, distribuir e regulamentar o IBS. Esse comitê terá autonomia administrativa e financeira, orçamento próprio e será o responsável por redistribuir os valores aos entes federativos.

“O comitê reterá cerca de 80% dos recursos para garantir essa redistribuição conforme os níveis atuais, assegurando estabilidade. Esse percentual será reduzido gradualmente em 2% ao ano a partir de 2033, até que o modelo passe a depender cada vez mais da arrecadação no destino. A ideia é que, ao longo do tempo, os municípios passem a se sustentar com base no consumo local, e não mais na produção.”

Além disso, será formado um fundo de compensação, chamado de “seguro-receita”, que ficará com cerca de 5% da arrecadação durante esse período. Esse fundo servirá para apoiar municípios que tenham perdas mais significativas, embora tenham caráter limitado. “O ideal é que os municípios não precisem usar esse seguro, pois isso significará que estarão em uma situação crítica”, aponta Fantinel.

Em uma etapa posterior, entre 2078 e 2097, esse seguro também será gradualmente reduzido até deixar de existir. Ao final desse ciclo, os municípios terão passado por cerca de 70 anos de adaptação, com o objetivo de se tornarem plenamente sustentáveis dentro do novo modelo tributário baseado no destino do consumo.

Gestores mais preparados

O presidente da Amvag, Diego Francisco, avaliou o seminário como positivo, destacando o espaço de diálogo entre gestores e especialistas. “Foi um momento importante de diálogo e esclarecimento, reunindo lideranças e especialistas para tratar de um tema que impacta diretamente o futuro dos municípios. Muitas dúvidas foram debatidas e parte delas já começa a ter encaminhamentos mais claros, embora ainda existam pontos que dependem de regulamentação”, afirmou.

Segundo ele, as mudanças exigem atenção das administrações municipais, especialmente em áreas como desenvolvimento econômico e atração de investimentos. “Saímos do seminário com mais entendimento e com a certeza de que precisamos seguir acompanhando de perto cada etapa desse processo”, completou.

Fantinel aproveitou para destacar uma mudança relevante também nas compras públicas. “Os tributos pagos poderão retornar integralmente para o município, aumentando a arrecadação. No entanto, isso também impacta despesas obrigatórias, como investimentos mínimos em saúde, educação e repasses ao Legislativo, que são proporcionais à arrecadação”, detalha.

Apesar da complexidade, a orientação é que os municípios iniciem desde já a preparação. A criação de estruturas internas de acompanhamento, a capacitação de equipes e a revisão de políticas públicas aparecem entre as principais medidas recomendadas. “Apesar do longo período de transição, as decisões tomadas hoje já começam a impactar o futuro das cidades,” finaliza Lehnen.